调查动机

　　“当初政府建设农村公墓，因缺少资金将我招商引资弄了进来。为此我先后投了几千万元，费尽了心血。然而，经营还没几年，镇政府在没有对墓地资产进行清算和交割的前提下，动用了几百人强制进行了接管。”近日，湘潭市民廖辉向本报反映了这一情况。事实真相究竟如何？《法制日报》记者进行了调查。

　　近日，《法制日报》记者接到投诉称，湖南省长沙县干杉镇早些年在建设农村公墓时，因资金不足到外招商引资请人投资经营。投资人投入巨资苦心经营数年后，镇政府在没有对墓地资产进行清算和交割的前提下，动用上百人对墓地进行了强制接管。

　　记者调查发现，虽然长沙县人民法院、长沙市中级人民法院一审、二审都已判决认定干杉镇政府强行接管墓地的行政行为违法，长沙县民政局、干杉镇政府有关负责人也承认政府行为在某些方面确实存在问题，但迄今为止这种违法行为并没撤销，对于其中的损失目前还没一个说法。同时，记者发现，由于政策制定不严谨，执法监管不统一，长沙一些农村公墓建设在不同程度上存在违法对外销售、偏离公益本位等乱象，亟待系统规范和源头治理创新。

　　投诉

　　强行接管公墓被指权力任性

　　近日，湘潭市民廖辉向《法制日报》记者投诉称，2006年，干杉镇民政办向长沙县国土局、规划局、林业局、民政局申报了一个关于成立干杉墓地的报告，得到了批复。但由于政府缺乏资金，有关部门决定招商引资，最终选择和自己签订开办公墓的协议。

　　“2007年起，我与干杉镇车马村签订了土地流转协议，租赁车马村的荒土进行种植、养殖及墓葬经营，并支付了50年的全部土地租金。”廖辉介绍说，2009年1月13日，长沙县民政局批复同意建设“干杉墓地”为公益性墓地，干杉政府社会福利办公室聘请他负责对墓地进行经营管理。随后，廖辉投入了巨额资金对墓地及周边环境、道路进行了建设，对所租赁土地进行了园林建设，如今墓地已具有相当大的规模。同时，在墓地建设初期，为改变当地村民的丧葬观念，廖辉花费了大量的人力物力进行宣传、动员，为干杉镇及周边乡镇村民丧葬观念的移风易俗作出了贡献。

　　“2014年7月1日，干杉镇政府在没有作出接管决定，未说明接管行为的依据与理由，未听取上诉人意见，未告知上诉人接济途径，程序严重违法的情况下，出动三百余人，全副武装，强行接管本人的财产，严重侵犯了本人的合法权利。”廖辉认为，干杉镇政府的行为严重违反了法律规定，也完全违背了党的群众路线教育的根本宗旨。为此，他向长沙县法院提起了诉讼。今年2月，法院一审已判决认定干杉镇政府的行为违法，但没有撤销这一行为。为此他向长沙市中级人民法院提起了上诉。5月，长沙市中院作出维持原判的决定。

　　廖辉告诉记者，实际上长沙市还有凤凰山等好几个农村公墓，都是由政府招商引资建成的，也都长期对外销售，但有关方面一直没有接管，也没有叫停，这很难让人感到执法监管是公平、公正的。

　　此外，廖辉还透露说，国家对每个公墓都有20万元到40万元的财政补贴，但这些年来没有一个说法。

　　调查

　　两审认定行政行为违法未撤销

　　“被告实施接管行为时，没有考虑原告兴建‘干杉墓地’需投入大量资金并自2008年开始一直在实际经营管理的事实、接管前没有向原告作出书面的接管决定，向其说明其做出对接管行为不服的救济途径。强制接管时，没有向原告履行催告义务，违背了行政程序中的程序正当性原则。”在长沙县民政局采访时，《法制日报》记者看到了一份标注为(2014)长县行初字第00020号的湖南省长沙县人民法院的行政判决书。这份判决书详细介绍了这一案件的由来，主要情况和廖辉的表述基本一致。

　　判决书同时指出，“干杉墓地”系农村公益性墓地，被告依法对村民提供墓地用地系其行使农村公益性墓地管理权的行为，原告要求撤销被告长沙县干杉镇人民政府迁出强行安葬在干杉墓地的墓葬没有事实及法律依据，法院对原告的该项诉请不予支持。

　　“被上诉人在实施接管过程中，未听取上诉人意见，未作出书面接管决定说明依据、理由和救济途径，也未履行催告义务，违反了程序正当性原则。因‘干杉墓地’系农村公益性墓地，上诉人要求被上诉人迁出强行安葬在干杉墓地的墓葬将有损公共利益，故该请求本院不予支持。”记者看到，标号为(2015)长中行终字第00153号的长沙市中院二审判决书认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，最终作出了“驳回上诉，维持原判”的判决。

　　“在当时的条件下，政府的行为确实有些不严谨。”长沙县民政局殡改办主任姚桂秋在接受《法制日报》记者采访时表示，2006年长沙县开始推行在火化区试点建设农村公益墓地。然而，当时试点文件并没有在资金来源、土地性质等细节上有具体规定，以至于干杉、跳马等乡镇只有去打擦边球，纷纷借助外来资本的力量去修建农村公益性墓地。

　　对此，干杉镇人大副主席罗志斌在代表干杉镇政府接受记者采访时予以了确认。罗志斌介绍说，为解决干杉公墓民间资本进入和清退的问题，长沙县政府已牵头召开了多次会议，要求民政、财政、国土等多部门配合，并形成了会议纪要，目前也已着手对接管墓地的资产进行评估清算，前后也与廖辉进行了多次沟通协调，但双方对评估公司的选择以及评估结果等，还存在着较大的争议。

　　“干杉墓地此前确实存在公墓私营、高价销售、招揽区域外的骨灰等违反政策法规的行为，完全违背了公益性墓地建设的初衷，更是损害了社会公共利益。”罗志斌表示，按照规定，政府一定要接管公墓，但对投资者的合法权益也一定会给予保护。

　　对于给公墓的拨款问题，姚桂秋表示，长沙县有16个公墓，小的有20万元，大的有40万元，大约共有240多万元。这笔钱目前确实还没发下去，因为一些公墓存在着面积超标、违法对外销售、价格偏高等问题，长期整改不到位，没法拿到这笔钱。

　　对于跳马镇凤凰山公墓存在的类似问题，姚桂秋表示，长沙县此前其实也多次执法过，发过很多整改通知书，但效果一直不太好。

　　“如果今年跳马镇不划归到雨花区，我们下一步会把凤凰山公墓作为攻坚目标，啃下这块硬骨头。”姚桂秋说。

　　质疑

　　行政执法尺度不一引发质疑

　　“我投入干杉墓地的投资大部分是通过亲戚朋友借贷而来，利息远高于银行利率，前期经营一直为亏损状况。现在墓地被干杉镇政府违法强行接管，更是失去了还款来源。”廖辉认为，在法院已明确判决违法的情况下，干杉镇政府仍在继续违法行为，且至今未作出任何补偿，这种行为严重侵犯了公民的合法权利，背离了依法治国的宗旨。而且，既然认定行政行为违法，造成了实际损失，就理应撤销，且有人要为此负责。但让人不解的是，一审二审都没有对违法的行政行为予以撤销，这在一定程度上为公权的任性提供了保护。为此，他将继续向湖南省高级人民法院提出再审的申请。

　　“没有明确墓地建设资金的来源，也没有先行改变农村集体土地的性质，就要每个乡镇都去修建一个公益墓地。当时很多地方都要外出招商引资，以至于今天出现了很多遗留性的问题。”长沙县民政局副局长何铁建在接受《法制日报》记者采访时表示，当时长沙县南部乡镇修建的公墓，几乎都出现了面积超标、对外销售等违法违规行为，北部修建的墓地则普遍出现了少有人前来安葬、墓地资源严重闲置浪费的尴尬局面。这些尴尬局面的出现，和长沙市有关政策以及要求有着直接的联系。

　　“近年来各地纷纷建设农村公益性墓地，确实有利于缓解死人和活人争地的难题，降低墓地价格，缓解群众普遍反映的死不起、葬不下的难题。”长沙市民政系统一名不愿透露姓名的官员对记者表示，在具体推进农村公墓建设的过程中，因为缺乏明确的资金来源，缺乏统一、有力、有效的执法监管，一些地方政策制定本身不够严谨、周密和合理，一些地方的农村公墓在不同程度上出现了违法建墓、违法销售、价格偏高等诸多问题。一些村民因为进不了公墓只得继续乱埋乱葬，造成了很多遗留问题，违背了公墓建设的初衷。

　　而且，由于执法程序方式不明显不统一，一些地方对公墓违规行为的查处确实存在标准尺度不一、宽严力度有别、自由裁量权过大等问题，致使一些地方的公墓长期存在对外销售等违法问题，社会各界对此纷纷质疑和抱怨，成为压在地方民政部门头上的一大难题。

　　长沙等地的农村公墓建设何以乱象丛生？对待现有乱象又该如何治理？相关法律制度又该如何升级完善？对此，本报将继续予以关注。(记者阮占江)