前不久，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议，审议通过了《中共中央关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）。《意见》作出了对各种合法产权平等保护、全面保护、依法保护的重大决定，并从十个方面提出了具体改革措施。

　　《意见》是国家发改委牵头法律界参与起草的。2014年10月，国家发改委重大改革课题《完善产权保护制度的研究》公开招标，北京德恒律师事务所中标，该所主任王丽任课题组组长。

　　“《意见》对产权保护中存在的问题不遮掩，矛盾不回避，大幅度地采纳了基层一线和业内专家的意见。”王丽说，“作为一个法律人，看到我们的研究成果被中央文件采纳，自然感到欢欣鼓舞。”

　　《法制日报》记者对王丽进行了专访。

　　立法中存在产权歧视

　　记者：作为改革开放30年的重要成果，我国社会主义法律体系已经基本建成。有关产权保护的法律主要有哪些？

　　王丽：从我国改革开放实践上看，改革就是“变法”“维权”的进程，就是逐渐建立完善产权保护制度的进程。

　　2002年11月的中共十六大报告提出完善保护私人财产的法律制度。

　　2004年的宪法修正案宣布：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家尊重和保障人权。”

　　2007年3月，十届全国人大通过《中华人民共和国物权法》，确立了公私财产权平等保护的基本原则。物权法确立了物权的平等保护原则，具有法治进步划时代的意义。

　　三十多年来，刑法、民法、行政法与公司法、合伙法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、拍卖法、担保法、票据法、保险法、仲裁法等民商法律的出台，保障了市场经济公平、公正、公开、效率的原则，为公民、法人的人身权利、财产权利平等保护提供了法律保障。

　　记者：法律如此完备，为什么中央还要单独出台一个“完善产权保护制度”的《意见》？

　　王丽：我们通过对现行宪法、民法、公司法、合同法、行政法、刑法等法律法规的梳理和调研，发现宪法和刑法、民法等法律没有明确产权平等的法律地位。这些法律中多少都有产权不平等保护的意思表示，存在严重的产权歧视、产权所有者歧视。

　　比如我国宪法对公有制经济保护明显优于非公有制经济。宪法第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，而第十三条则规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”如此表述，对于私有财产而言，其不受侵犯就没有“神圣性”。因此就导致具体法律保护上的一系列差异和歧视。

　　记者：你前面提到，物权法确立了公私财产权平等保护的基本原则。这还不够吗？

　　王丽：物权法虽然明确了平等保护原则，但同时规定了公共利益优先的基本原则，即私人利益要让位于公共利益。但什么是公共利益，怎样界定公共利益，通过什么程序实现对公共利益的优先保护，以及怎样对让位于优先的公共利益的私人利益进行公平、公正的补偿等等，均没有明确规定。导致一些行政主体以“公共利益”之名，对私人利益滥施征收、征用。

　　我国物权法还有一点也影响产权的平等保护。物权法对国家所有权客体规定过于宽泛，缺乏类型化划分。物权法第46-52条的规定列举了下列物权属于国家所有：矿藏、水流、海域；城市的土地；属于国家所有的农村和城市郊区的土地；森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源；法律规定属于国家所有的野生动植物资源；无线电频谱资源；法律规定属于国家所有的文物；国防资产；铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施。

　　这些产权列举，对国家所有权的客体规定过于广泛。在完善产权保护工作中，对涉及上述国有产权的判定上存在模糊界限，有的难以清晰厘定。

　　民法刑法将全面保护

　　记者：《意见》提出，完善平等保护产权的法律制度。加快推进民法典编纂工作，完善物权、合同、知识产权相关法律制度，清理有违公平的法律法规条款，将平等保护作为规范财产关系的基本原则。在你们的研究中，需要立改废的法律主要有哪些？

　　王丽：完善产权保护制度要从科学立法入手。我们的研究提出关于产权保护若干条立法建议。包括：一、修改宪法相关表述，依法平等保护公私财产权利；二、制定集体经济企业产权法，提高立法层次界定农村集体产权；三、修改物权法，确立集体建设用地使用权的物权地位；四、制定公用事业投资法，保证投资交易公平；五、完善房地产立法，制定房地产投资信托基金法；六、修改公司法第七十五条，保护异议股东权益；七、完善混合所有制企业产权制度；八、将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围（2014年行政诉讼法修改已经实现）；九、修改刑法与刑诉法，推进对产权人平等保护的刑事司法改革。

　　记者：最后一条很明显被《意见》采纳了。《意见》强调“加大对非公有财产的刑法保护力度”。这意味着什么？

　　王丽：司法保护是最严格和最根本的法律保障。对产权和产权人的最严厉的法律责任是刑事责任，对其最重要的法律保护是刑事司法保护。现行刑法从指导思想上仍以保护国有、公共财产为重点，从犯罪主体、罪名设置等方面都强烈反映出保护公共财产的倾向。

　　我国现行刑法中所讲的“公私财物”与物权法中所讲的国家、集体、私人的物权平等含义不同。许多侵害国有公司、企业的行为作为破坏社会主义经济秩序的犯罪处罚，而同样侵害非公有制经济体的行为则不作为犯罪处理。比如，非法经营同类营业罪、为亲友非法牟利罪、签订履行合同失职被骗罪等，这些犯罪的主体都是国有公司、企业的人员，其保护对象也是国有资产或国有公司、企业的经济利益，不包括非公有制经济体。针对非公有制经济体实施的同样危害行为，则不构成犯罪，不构成破坏社会主义经济秩序，这突出表现了公有制经济与非公有制经济在刑法保护上的不平等地位。

　　《意见》指出“加大对非公有财产的刑法保护力度”，正是从“保护公民私人所有的财产”这一刑法任务角度出发，支持并服务于各类产权的平等保护，建立健全产权保护法律体系，支持公有制经济和非公有制经济共同发展，对社会主义市场经济体制的形成给予实际的指导、帮助、推动和保护。

　　记者：民法典编纂正在进行，将在哪些方面体现产权平等保护？

　　王丽：从目前进展的情况看，产权法律体系是民法典的重要组成部分。

　　首先，平等原则作为民法典的基本原则，适用于包括公有财产主体和非公有财产主体在内的所有民事主体。

　　其次，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。

　　再次，民法典将网络虚拟财产、数据信息列为民事权利客体。随着中国互联网经济发展，创造数万亿元交易额的电商和网络金融深刻地影响着人们的生活，也影响着人们的行为习惯和资产形态。我们在课题研究报告中着重提出，目前我国法律体系中还没有关于互联网轻资产财产权的法律。可以预见，对这些新兴知识产权的法律保护，对轻资产所承载的附加值的承认，确认其可交易价值，也是民法典的内容之一。

　　纠正并赔偿错案冤案

　　记者：《意见》提出，“抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件”。根据你们的研究，这类案件主要有哪些类型？

　　王丽：在收购兼并、房地产开发、不良资产处置、企业改制、投资融资、发行股票上市等方面，多年来存在着大量非法侵害产权的案件。

　　中央要求抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件，对确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案，要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。这里提出的严厉要求可以看做是依法治国的国策在产权领域中的具体实现。

　　记者：当事人在申诉过程中，应注意哪些？作为律师，你会有哪些建议？

　　王丽：申诉是公民维护其人身和财产权益的一种方式。我理解你这里提的主要指涉及财产的民事案件。严格说来，在司法程序中，经过起诉、一审判决、上诉，二审如果不发回重审，则二审判决生效进入司法执行。当事人对二审判决不服，可以向上一级人民法院或同级人民法院提出申诉。

　　申诉人申诉时，可以请律师帮助。律师会根据案件事实与证据，给你提出合适的救济办法，包括司法程序内的和程序外的，高明的律师或许会帮助你用和缓的方式调解息诉、解决问题。

　　记者：涉案财产处置的不规范，也容易侵犯当事人合法权益。《意见》要求，“要严格区分个人财产和企业法人财产，严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产”。这些规定很接地气吧？

　　王丽：是的，这些区分规定让老百姓吃了定心丸。以往一些办案机关对法人财产和个人财产的概念模糊。尤其是把个人财产与其开办的私营企业的法人财产混为一谈，把个人与家庭成员的财产混为一体。许多经济犯罪案件侦查时，办案单位经常出现超范围、超数额查封、扣押、冻结涉案公司、关联企业及个人财产的情况。更有甚者，对公司企业所有财务账册、公章、财务章、法人印章、营业执照及管理者个人银行账户等统统查封，致使法人单位立即陷于绝境。

　　刑法考虑了对犯罪人私有财产的保护。刑法第五十九条规定，没收犯罪分子财产时，“应当对犯罪分子个人及其扶养的家属保留必需的生活费用”。“不得没收属于犯罪分子家属所有或者应有的财产”。这些规定体现了罪责自负原则，也体现了刑法对私有财产的尊重和保护。《意见》的这些规定把刑法关于涉案财产的处置、当事人合法权益的保护条款落到了具体措施上，是相当接地气的。

　　政府不能因领导更替毁约

　　记者：《意见》第六条提出：“地方各级人民政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约……”似有所指？

　　王丽：在实践中，确实存在相当多的地方政府“新官不理旧账”“翻脸不认账”的情况，尤其是对民营企业的投资产权造成较大伤害。

　　招商引资、PPP等经济活动若要成功推进，政府必须改变以往缺乏契约精神的情况，必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排，重合同、守信用，控制政府信用风险。

　　记者：关于政府失信造成产权伤害，你们也有研究？

　　王丽：很多行政诉讼案件就源于政府的“朝令夕改”“出尔反尔”。

　　例如，在某省会城市的污水处理厂项目中，某公司与市排水公司于2000年签订《合作企业合同》，设立合资污水处理有限公司，同年市政府制定《污水处理专营管理办法》。项目投产后合作运行正常。从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费用，市政府于2003年2月28日废止了《污水处理专营管理办法》，排水公司停止向合作公司支付任何污水处理费。2005年8月最终以市政府回购而结束法律纠纷。

　　在中西部一些地区，以各类优惠政策招商引资，因政府失信造成外来投资企业受骗损失，当地经济大幅度落败。

　　合理界定公共利益范围

　　记者：为了公共利益，政府可以对私人产权进行征收征用。但“公共利益”的内涵一直有争议，实践中成为一些地方政府搞拆迁征收的借口。对此，《意见》提出，“合理界定征收征用适用的公共利益范围，细化规范征收征用法定权限和程序，完善国家补偿制度，着力解决征收征用中公共利益扩大化、程序不规范、补偿不合理等问题”。你认为，在征地过程中，应该如何界定“公共利益”?怎样才能避免“公共利益”被人为扩大化？

　　王丽：解决这个问题，要抓住两个关键。一是要有法律规范，二是要有独立第三方进行评估、监督实施。

　　我们在德恒课题研究报告中建议：修改集体土地征收补偿标准，建立城乡统一的建设用地市场。课题研究报告基于对我国集体土地征收补偿制度存在问题的分析，并借鉴国外的有益做法，建议推进农民集体土地征地制度改革，及时出台《农村集体土地征收和补偿条例》。具体而言，一是在立法指导思想上，应从保护和充分尊重公民私有财产权利的角度出发立法，并将此作为征地补偿的第一原则。二从立法上是严格限定征地的“公共利益”范围。三是扩大土地征收补偿的范围，应将间接损失及被征收土地上之农民社会保障利益纳入补偿范围，保障农民的生存权。四是提高土地征收补偿标准，应当参照土地的市场价格给予补偿。

　　此外，“公共利益”是否成立，应由独立的第三方机构或者是国家设立“土地财产征收补偿管理委员会”进行评估。（万学忠）