原标题：14岁可行政拘留不可怕，缺少权利救济与宽容心才可怕！
公安部日前公布了《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》。征求意见稿将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁，如果最终通过，那么已满14周岁未满16周岁的未成年人将不仅在刑法八重罪时被限制人身自由，而且在违反相应的行政法规时也要被限制人身自由。
笔者赞同“取消已满14周岁不满16周岁拘留决定不执行”的意见。与其讨论这条意见的存废问题，不如讨论如何完善行政拘留制度，完善行政拘留的适用范围、程序步骤、权利救济与社会效果，区分不同情形具体问题具体处理，让真正的“大奸大恶”青少年“关起来”，让“知错能改”的青少年打开门来可以改过自新，让可以“不关起来”就“改邪归正”的青少年不用“被关起来”，让我们对青少年的宽容心可以用到恰如其分的地方。
一、这是法治对社会的合理回应。
违行政法者受行政制裁，犯罪者受刑罚惩处。刑法上对已满14周岁不满16周岁的未成年人的犯罪行为规定必须承担刑法规定的八重罪的刑事责任，行政法上对已满14周岁不满16周岁的未成年人的违反行政法的行为规定要承担行政拘留的制裁措施，本就无可厚非。
很多犯罪都是由行政违法过渡或转化而来，当行政违法达到“情节严重”或法律要求的起刑数额，行政违法构成就会转化为犯罪构成，行政违法行为就构成犯罪。已满14周岁未满16周岁的未成年人，已经具有一定的认识能力与行为能力，如果触犯了行政法而警告、罚款处罚不足以惩戒，并达到可以行政拘留的情形，必定不会是特别细微的小事。如果国家不采取一些相应的强制措施，大众这里难以服众，青少年自己也可能不会加以重视，法理上也可能并不符合“轻轻重重”，现实中更可能造成对未成年人违法行为的放纵。
只是，因为行政拘留与刑事处罚中的管制、拘役、有期徒刑一样，都是对人的人身自由予以限制和剥夺。尽管对于限制人身自由的具体期限、期间是否可以回家以及是否参加劳动、可否获得劳动报酬等规定不同，但对于人身自由的限制是一脉相承的。因此，实体权利上，行政拘留限制的是公民的人身自由，而人身自由权是宪法所规定的一种基本权利。一般来说，对限制人身自由措施的限制必须经法院审查，这是各国公认的行政合法性的基本要求。换言之，任何行政机关不能自行决定采取限制公民人身自由的措施。即使在大陆法系的行政处罚法中，也没有人身自由罚，我国在行政处罚中规定人身自由罚本身就有其特殊性。
而且，我国历来就有宽带青少年的传统。白居易有诗云：“试玉要烧三日满，辨才须待七年期。”成长的过程就是一个不断犯错与纠错的过程，未成年人所犯的错误，只要不是“十恶不赦”，就有理由得到全社会的谅解与宽容。古人云：“人孰无过，过而能改，善莫大焉。”既然如此，当一个青少年犯下了错误，我们为何不能回报一个宽严相待，何必要非要揪着孩子不放呢？确实，这样的传统对培养青少年养成良好的品质和能力，树立正确的人生观、世界观和健康人格，都至关重要。
因此，一看见14周岁的孩子犯了还达不到犯罪标准的错误就要“被关起来”，很多人就开始心理不平衡，觉得征求意见稿是法制倒退。但是，我国行政处罚中自始就将行政拘留列入，自有其特殊需要与特定的立法目的。现在将已满14周岁未满16周岁的未成年人也规定可以执行行政拘留，也必定符合特定的法治目的与历史需求，只是应用起来在实体认定和程序方面要格外谨慎罢了。
二、大众应该更担心的是行政拘留为何可“决定”了事。
我国立法将行政拘留的决定权完全赋予了公安机关，尤其是可以自行决定是否给予行政拘留的处罚。行政拘留虽不属于刑罚，但两者是一脉相承同气连枝。行政拘留是行政机关对违反行政法规定的义务而尚不够刑事处罚的相对人所实施的行政处罚制裁，而刑罚是法院对违反刑法的行为所实施的刑事制裁。因此，行政拘留本质上与刑事拘留一样，是刑事政策在行政法领域的顺延。真正相区别的是，刑事处罚经过了系列法定程序特别是审判程序，而行政拘留貌似公安机关“决定”就完事。
首先，由于公安机关在治安管理处罚的程序中具有双重身份：既是运动员（调查者）、又是裁判员（决定者），公安机关在调查中既要收集证据，在作出治安处罚决定时又要对证据进行审查和认定，无须经过相应的审判与辩论，明显不符合“分权制衡”的基本法治精神。对一个14岁的孩子，一个行政决定就可以让他关上20天，而没有其他相对应的程序救济与教育措施，这是件非常可怕的事。
其次，行政拘留前和拘留中并没有什么行政救济程序。行政执法行为，本身就是一个实体认定和程序步骤紧密结合的过程，行政程序法与行政实体法如影随形。然而，《治安管理处罚法》并没有将听证程序作为行政拘留的救济措施，从《治安管理处罚法》第94条的规定来看，相对人享有陈述和申辩的权利并不是听证程序，仍然属于决定与被决定的双方组合，难以真正担起权利救济的重任。更出奇的是，现行《行政处罚法》将行政拘留则排斥在了可以要求听证的范围之外，而一些轻微的处罚种类却规定了相对人可以要求听证的权利，这就存在着本末倒置的现象。
而且，虽然《治安管理处罚法》第107条规定：被处罚人不服行政拘留处罚决定申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第108条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。理论上，如果上述担保人和保证金制度能够正常运转的话，对当事人的救济效果会比听证更加有效。但是，实际中往往南辕北辙，由于法律没有要求公安机关必须告知当事人可以提供担保的程序性义务，在加上公安机关考虑自身执法过程的连续性，减少执法成本，提高行政拘留的执行率，很多派出所的办案民警根本就不告诉违法嫌疑人可以通过担保人、保金申请暂缓执行，而是在作出裁决后马上把其送到拘留所执行拘留，因此第107条规定建立的暂缓执行制度实际运作情况很不理想。
因此，如果公安机关决定拘留一个已满14周岁未满16周岁的未成年人，自己调查自己决定，一个决定下来就可以立即执行，除了可以象征性地陈述和申辩外，没有其他程序来保障你的人身自由在这时可以得到合法保障，就要立即“被关进去”。这与未经审判就判决有罪几乎没有差别，而这个年龄段的未成年人身心都处于成长阶段，这样的伤害来的有些太突然，即使有理也可能说不清或来不及说清就被关了。因此，社会公众应该更关心的是这个点，是如何让未成年人的违法行为得到公正的实体与程序上的对待。国家公法不能如此无视程序正义，就直接认定了实体，而最终“一关了事”，让我们的青少年陷入心理与社会指责的漩涡。
三、应注重完善行政拘留制度，完善程序步骤、权利救济与社会效果。
在公检法组成的政法系统中，显然公安机关的权限是最大的，法院、检察院对其形成的制约相当有限。这一点在行政拘留中也有所反映。由于《治安管理处罚法》将行政拘留与警告、罚款等处罚形式并列，没有规定公民在行政拘留期间应该如何救济权利。因此公安机关单方面作出的拘留决定不一定正确，可能存在重大的错误，而现行法律对这些问题的规定并不明确，导致了救济途径被堵塞。
从行政救济角度讲，行政相对人在接受了行政拘留后，可以向检察机关针对公安机关及其人员的违法失职行为提起控告，也可以提起行政复议，可以向法院提起行政诉讼。但是不难看出。这种方式均属于事后监督的方式，而不是事前监督的方式。在行政拘留决定作出之前，法院和检察院并不能参与其中，律师想参与也勉为其难，一些流程均由公安机关独自完成。而权力越大，越容易出现灯下黑。
从青少年违法行为要特殊对待的角度讲，对于行政拘留等制裁力度接近刑罚的案件，实体上既然行政拘留涉及公民人身自由权，那么在证明标准、适用范围、决定程序、权利救济、同步教育方面，特别是已满14周岁未满16周岁未成年人在适用行政拘留时，就应该特别谨慎。
笔者认为，即使让已满14周岁不满16周岁的未成年人在违反行政法规时达到行政拘留的处罚标准，也应该参照刑法分违法情形设置几类可以采用行政拘留的违法行为，并且在适用行政拘留时，充分应用行政拘留暂缓执行制度，充分应用告知程序与听证程序，并应该采取类似刑事审判一样的前置程序，排除一切合理怀疑后，再行定案决定。当然，既然征求意见稿要扩大行政拘留的适用人群，就要深入完善行政拘留制度，就要突破现有法律规定和机构体制进行深层次的探索，相信这个意见如果通过，借着这波讨论的高潮，国家也必定会对行政拘留相关法律规范进行进一步完善。
四、重打击也要重保护，重教育更要重宽容
心理学研究表明，宽容对青少年的心理健康和社会人格的完善具有积极的作用。对已满14周岁不满16周岁的青少年违法现象进行打击是国家的责任，也是保护人民生命财产的必要的手段。因此，我国在注重打击违法行为的过程中，必须更加注重对青少年权利的保护，特别是对青少年要采取爱心教育、法制教育与身心保护，以便他们能够形成健康的心理和人格，从而适应未来社会而积极学习生活。
合格的法治社会，就应在法制条文中体现国家对青少年的责任心、宽容心、公平心、爱心和细心。如果说，把每个14岁的未成年人都比作是未来一颗颗光彩照人的珍珠，那么，真正把所有珍珠串起来的那根线，正是我们道德上的爱心与宽容心，以及人文法制上的宽大主义与正确处理。有了它，未成年人对人生、社会、未来的世界观和责任感才会真正串在一起，逐渐产生量变质变，逐渐建立诚信做人、依法行事的基本意识。如果没有道德上的爱心与宽容心，特别是人文法制上的宽大主义与正确处理，我们就算把这些大把的珍珠硬拽在手里，一旦松手，所有的珍珠就会散落在地，四处乱撞，甚至滚入无边黑隙，犹如把犯错的少年限制人身自由拘禁起来再放出来后很可能发生的报复家庭、报复社会的情景。
因此，国家对待违法的青少年既要拽一拽，也要注意拽住青少年的方式方法，讲究权利救济与程序公正，要重保护、重教育更要重宽容，保证最大程度上让祖国珍珠健康成长。
作者简介
刘慧慧，北京金诚同达（上海）律师事务所专职律师。擅长领域：民商诉讼，互联网金融。热爱原创，发有大量小文：《我国有限合伙制私募股权投资基金的法律完善》、《承租人能否要求征收部门损失补偿》等。 |
