□ 法制日报记者 刘子阳
3月26日,国务院新闻办公室举行首次行政复议新闻发布会。司法部党组成员、副部长赵大程发布了2018年全国行政复议、行政应诉工作的总体情况,介绍了做好2019年行政复议、行政应诉工作的主要考虑。
主持人:请介绍一下2018年行政复议、行政应诉工作的基本情况。
赵大程:党的十九大提出,推进全面依法治国,要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。作为政府系统内部的自我纠错制度,行政复议是上级行政机关根据群众和企业的申请,对下级行政机关的执法行为进行监督,同时对群众和企业的合法权益进行救济的法律制度,是倒逼依法行政、加快建设法治政府的重要抓手,在推进全面依法治国这个系统工程中发挥着重要作用。
党中央和国务院高度重视行政复议工作。2018年,在党中央和国务院的坚强领导下,各级行政复议机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,坚持人民主体地位,严格依法办理行政复议案件,充分发挥行政复议制度优势,加快建设法治政府,促进社会公平正义,为2020年基本建成法治政府发挥了应有作用。
一是坚持以“复议为民”,着力化解行政争议。2018年,全国各级行政复议机关依法办理行政复议案件25.7万件,办结22.4万件。办结的案件中,符合法定受理条件,依法作出行政复议决定的19.7万件；不符合法定受理条件,依法作出相应处理的2.7万件。司法部办结国务院行政复议案件2536件,其中符合法定受理条件的国务院裁决案件522件。二是坚持“刀刃向内”,加大对个案的纠错力度。2018年,全国各级行政复议机关办结的受理案件中,作出撤销、变更、确认违法和责令履行等纠错决定的约3万件,纠错率达15.1%；其中,司法部办理的国务院行政复议裁决案件纠错率达18.7%。三是坚持“源头预防”,从根本上提升依法行政水平。2018年,全国各级行政复议机关针对办案中发现的违法共性问题,制发行政复议意见书4958份,责令有关行政机关有针对性地改进执法；其中,司法部制发国务院行政复议裁决意见书43份,约谈有关方面26次,使行政复议长出了倒逼依法行政的“牙齿”。此外,2018年,各级行政机关共办理一审行政应诉案件23.5万件,败诉率约14.7%。
2018年行政复议、行政应诉案件反映出,各级行政机关依法行政水平整体稳中有升,但同时还存在以下主要问题:
一是地区间依法行政状况差异较大。在上海、江苏、重庆、广东、浙江等省市,行政执法行为被行政复议和行政诉讼纠错的比例均低于全国平均水平,显示出这些地区依法行政的质量较高。同时,还有六个省份的行政执法行为被复议及诉讼纠错的比例均高于20%,超出全国平均水平,反映出这些地区的依法行政工作还有较大提升空间。
二是部分行政管理领域的执法水平有待提高。公安、土地、劳动社会保障、房屋拆迁曾是行政争议多发领域。经过多年来持续努力,这些领域的执法水平提升明显,2018年被复议及诉讼纠错的比例均较低。同时,仍有部分领域的行政执法行为被复议及诉讼纠错的比例偏高,依法行政水平有待提升。
三是基层政府是推进依法行政的重点和难点。县级以下基层政府的执法行为引发的复议、诉讼案件,占比均超过全部复议、诉讼案件的五成,表明行政争议更多发生在基层。同时,县级以下基层政府引发的行政诉讼案件中,被纠错的比例达17.98%,高于全国平均比例；而地市级以上行政机关引发的行政诉讼案件中,被纠错的比例为10.64%,低于全国平均比例,表明基层政府的执法质量还有待提升。
四是行政复议工作有待加强。2018年发生的行政诉讼案件中,有68.4%的案件当事人没有选择行政复议,直接寻求司法救济；同时,当年办结的行政复议案件中,有34%又进入了行政诉讼程序。这说明,行政复议工作需要继续加强和改进,行政复议公信力还需要不断提高。
记者:行政复议是行政系统内部的自我纠错制度,怎样确保公平公正办理行政复议案件?
赵大程:行政复议的办案质量,是行政复议工作的生命线。行政复议法实施以来至2018年底,全国各级行政复议机关共办理复议案件226万件,绝大多数案件都能达到“公平公正”的标准,这主要取决于以下四点:
一是行政复议原则上“下管一级”,而不是执法机关自己复议自己。上级行政机关总体上能够做到以事实为根据,以法律为准绳。二是有司法审查的最终监督。三是针对不依法办案的行为,行政复议法及其实施条例规定了严格的法律责任。四是有公开透明的办案机制。行政复议机关采取实地调查核实证据、公开听证、专家论证等方式,不断提高案件审理的透明度,让阳光成为最好的防腐剂。下一步,司法部还将加强行政复议规范化和信息化建设,建立健全规范、严格的办案流程,减少人为裁量空间,确保办案公平公正。
记者:司法部办理的国务院裁决案件大概有哪几种类型?对涉及民生等重点领域的案件有没有特别的举措?
赵大程:过去一年,司法部办理的国务院裁决案件主要涉及土地征收、食药品审批、金融监管、生态环境保护等多个领域,大多数案件法律关系复杂,专业性强,社会关注度高。为稳妥办理国务院裁决案件,司法部全年共派出38个工作组赴20个省区市和国务院部门实地核查证据,严把事实认定关；通过集体研究、专家论证等方式研判疑难问题,严把法律适用关。对涉及重点民生领域的案件,司法部加大审查力度,在案件审理上主要把握三点:
一是对违法行为严格纠错,不留情面。例如,某省基层行政机关向省政府上报的征地程序材料中,存在伪造村民签名等弄虚作假问题；该省政府未审查发现这一问题就批准征地,把关不严。为此,我们依法确认涉案征地行为违法,并责成该省政府进一步规范土地管理工作。
二是坚持以人民为中心。例如,在裁决维持某合法的环评批复的同时,针对申请人提出的涉案项目在施工中产生积水、影响村民出行和耕作的问题,我们责成有关主管部门对该问题依法调查处理,将群众合法权益落到实处。
三是坚持“办结一案、规范一片”。例如,原国土资源部在部分地方试点“征转分离”的做法与法律法规和国家政策明显不一致,我们就此与自然资源部当面商讨。自然资源部高度重视,及时、全面清理相关政策,废止了11件相关的试点文件。
记者:行政复议在为民营企业发展提供良好法治环境方面发挥了什么作用?
赵大程:为进一步推动党中央关于保护民营经济发展的各项决策部署落实落地,司法部印发了《司法部关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》。各级行政复议机关认真贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话和关于民营企业发展的重要批示精神,加强涉及民营企业的行政复议案件办理工作,抓紧审理、及时办结,坚决纠正涉及民营企业的违法或者不当的行政行为。以2018年第四季度为例,全国各级行政复议机关共办理各类行政复议案件的平均纠错率为12.2%,其中民营企业类案件的纠错率为12.5%,略高于平均水平,维护了民营企业的合法权益。
例如:福建三明市某民营企业的职工在工作时间和工作岗位突发疾病,在48小时内经抢救无效死亡。市人社局以该职工突发疾病后“未被送医疗机构抢救”为由不予认定工伤。由于这一认定违反《工伤保险条例》的规定,三明市政府通过复议依法予以撤销,并责令重作,合法合理地帮助民营企业及时适用工伤保险分担用工风险,维护了民营企业和企业职工的合法权益。
记者:为解决当前依法行政存在的突出问题,司法部将会有怎样的举措?
赵大程:我们重视解决行政复议应诉工作中存在的不足和问题,关键是抓住一个认识,采取三方面措施:
一是推动各地方、各部门更加重视发挥行政复议和行政应诉工作在加快法治政府建设中的重要作用。特别是抓住党政主要负责人这一“关键少数”,推动各级政府及部门主要负责人转变认识,切实履行行政复议和行政应诉工作第一责任人的职责。
二是针对行政复议、行政应诉案件数据反映出的依法行政薄弱环节,推动行政执法水平的统筹规范和整体提升。加大对基层政府依法行政的指导和推进力度。加快部署开展法治政府示范创建活动,开展法治政府建设综合性督查和专项督查。
三是进一步加强和改进行政复议工作,努力提升行政复议工作的质量和水平。努力打造“革命化、正规化、专业化、职业化”的行政复议队伍。进一步加强行政复议规范化、信息化建设,加大对全国行政复议工作的监督指导力度。
四是加快推进行政复议体制改革,抓紧做好行政复议法的修订工作,建设中国特色社会主义行政复议制度。推动各级行政机关依法履行行政应诉职责,建立健全与行政审判的互动机制。
记者:行政复议体制改革推进情况如何?
赵大程:党的十八届三中全会决定要求“改革行政复议体制,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为”,明确了“要不要改革行政复议体制”的问题；中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求“完善行政复议制度,改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责”,进一步明确了“怎么改革行政复议体制”的问题。按照党中央和国务院决策部署,司法部积极推进地方行政复议体制改革试点工作,整合行政复议职责,实现一级政府只设立一个行政复议机关。试点实践证明,改革有力地提升了行政复议公信力。
在全面总结地方试点经验、广泛征求有关方面意见的基础上,司法部起草并完善了行政复议体制改革的具体方案。2019年初,司法部党组会审议通过了该方案。下一步,司法部将努力推动完成改革任务,整合地方行政复议职责,健全配套工作机制,加强工作保障,强化复议监督,不断提高行政复议公信力,助力法治政府建设。
记者:2019年,司法部拟采取哪些措施加强和改进行政复议工作?
赵大程:2019年是决胜全面建成小康社会第一个百年奋斗目标的关键之年,是新中国成立70周年,也是现行行政复议法实施20周年。为在更高水平上做好行政复议工作,助力跑好全面建成小康社会的“冲刺之棒”,司法部将坚持政治引领、党建先行,认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,积极推进行政复议体制改革,加强和改进行政复议和行政应诉工作,深入推进法治政府建设,拟从以下几个方面做好2019年行政复议工作:
一是锲而不舍提高办案质量和效率,办好国务院行政复议裁决案件和司法部机关行政复议案件,不断加大监督纠错力度,促进法治政府建设。二是落实党中央和国务院的决策部署,积极推动完成行政复议体制改革,整合地方行政复议职责,提升行政复议公信力。三是大力加强行政复议规范化建设。研究制定加强规范化建设的指导性意见,适时开展规范化建设示范单位创建活动,推动全系统规范化建设上水平、见实效。四是以行政复议法实施20周年为契机,全面加强复议宣传。五是通过案例指导、业务培训等方式,加强对全国行政复议工作的指导监督,提高全国行政复议工作整体水平。
